现行的出口退税作为新一轮税制改革的热点，已得到社会的普遍关注，为有力地促进对外贸易和经济的健康发展，进一步深化改革。现根据多年的出口退税管理经验，结合工作实际，从当前出口退税管理中的不足，分析其成因，提出相关的建议。
一、现行出口退税管理的缺陷
（一）出口退税立法层次低、政策法规不完善。1、立法层次低，制度依据有限。我国出口退税的制度依据还只是行政规章。现行《出口货物退税管理办法》则是由国家税务总局制定和颁布的部委规章，立法层次低于法律和行政法规。在继《出口货物退税管理办法》后出台的诸多文件中，对出口退税管理的规范，多散见于有关税政方面的文件之中，往往只对税务机关和企业的行为作正向规定，至于对不符合此规定的行为的处罚则鲜有述及。由于出口退税制度立法层次低，其法律严肃性就不能得到必要的保障，政策透明度和可预测性差，给出口企业、退税操作都增加了不可预测的风险。由于没有一部统一成型的程序性、管理性法规，使得各级税务机关只能根据自己的理解来制定出口退税的申报、审核、检查的具体操作办法和流程，于是不同的地区的具体操作规程不尽相同。这对于执行《税收执法过错责任追究办法》和全面推行税收执法责任制是十分不利的。这些问题又影响了出口退税政策的准确实施，使出口退税政策不能达到预期效果。2、出口退税与征税环节脱节。首先，增值税实际税收负担率的不确定性造成的征退税信息不对称。由于各种增值税的先征后返和管理中存在的包税、地方优惠、企业欠税、定额征税等使增值税的名义税率与实际税收负担率相悖离，不仅不同产品的实际税收负担率与法定征税率存在不同的差异，而且相同的出口货物，也会由于货物来源地税务机关管理差异造成出口货物在不同地区间的税负不同，甚至来源于同一地方的同一产品仅因为生产厂商不同，税收负担率就出现差异，从而使出口货物的实际税负达不到征税率，造成出口商品的“少征多退”。其次，出口退税管理方式加剧了出口货物征退税信息不对称，长期以来，我们的出口退税管理一直存在征退脱节，征、退环节的税收管理分属征税部门和退税部门，而且较高的出口退税管理制度是建立在相对较低的税收征管基础之上，以致出现出口退税管理环节得到加强后，骗税行为转向出口货物的征税环节，使骗税行为更加具有隐蔽性。
（二）出口退税环节多，政策变化过于频繁，削弱了出口退税的政策效应。1、条块分割管理模式的影响。出口退税管理尚未在社会职能部门、经济部门形成体系，出口退税由于其行为特殊，环节多、涉及部门广，如货物出口通过海关，资金往来通过银行，结汇通过外汇管理局等，实际上对出口退税的管理从某种意义上已不局限在税务部门。如银行可以履行其资金监控职能，严格审核资金存货；外贸部门可以履行对外贸企业的管理职能，禁止出口企业从事“四自三不见”的买单出口；外汇部门通过外汇进出的管理，对套汇、逃汇给予打击。这些部门可以说把握着出口退税整个过程的其中某一个环节，但其中的任何一方如果单纯从部门利益出发行事，就会影响企业的退（免）税申报，国家的退（免）税政策就不能及时贯彻落实。事实上，大多数机关在行政中，都有在履行自己的法定职责的前提下，尽可能的行政风险最小化的倾向。因此，加强同有关部门的协作，在相关职能部门和经济部门建立出口退税管理体系是非常重要的。2、出口退税制度缺乏透明度，变化频繁。一是由于近年来，我国税制变革频繁，这给制定出口退税政策带来很大影响。我国出口退税政策已经多次补充、修改和调整，这些频繁的变动，使得我们难以找到出口退税的规律，相关的培训没有跟上，这也使得基层退税部门和企业工作被动。二是新的人机结合的退税管理，在税务部门涉及面广，有征收、税政（发票）、信息中心、计财、退税等部门，这些部门之间虽然有明确的业务流程、职责范围、信息传递要求，但没有一个系统的出口退税操作管理办法，进行统一指挥协调，规范征收机关与管理机关、退税机关的沟通、联系，明确专用发票、专用税票及有关信息传递的目标和有关奖惩。缺乏激励机制，使部门协调难度大，相关部门的工作积极性、主动性大打折扣。
（三）造成实际工作中“重征收、轻退税”的成因
国税部门以组织税收收入为中心，税收征收具有广泛性、直观性；出口退税范围窄、政策性强、操作复杂，其中的生产企业“免抵”作为税收收入的重要组成部分，就我市国税局进出口分局在近二年的出口“免抵”调库在组织税收收入中的比重看，已起到了举足轻重的作用。但这一工作不为人人所知或没有引起有关部门领导的足够重视。目前出口退税审批权限已有省局下放到设区市局，退税工作的重心也随之转移到各地市进出口分局，这就要求有一支专业化的管理队伍，有专业的技术人员、专门的审核、专门的清算、专门的日常监管人员，而目前的职能部门设置、人员配备、专业化水平，使得职能无法细化，造成很多的工作质量不高，疲于应付。另一方面在日常监管、审单、审核、函调核查上因一些硬件配置如交通工具、计算机的配置等问题一时难以满足工作要求，这与一般征收机关相差甚远。
（四）信息不畅通影响出口退税管理进度。
在国税部门强化出口退税信息化管理同时，社会相关部门也建立了出口退税管理体系，做到信息的传递、情报数据的互通，但仍然存在信息传递不畅，不及时的问题，直接影响到外贸企业及时退税。另一方面面对国税部门出口退税现代信息化，管理水平的不断提高，企业信息化条件，技术力量难以相适应，从而影响到企业的正常申报。
二、构建新型的出口退税的建议
（一）提高出口退（免）税的立法层次，完善出口货物退（免）税的具体操作规程。
出口退税法律法规的根本目的，是保障纳税人的合法权利。立法层次越低，这一目的就越难达到。因此，比较可行的办法是，由国家主管部门制定一部统一的行政法规，将税务、海关等单位有关出口退税的部门规章统一起来，使出口退税制度有一个比较可靠的法律保障。在法律的层面上明确各个部门的职责范围、权利、义务、责任，减少并消除部门间政策不配套的现象，以提高出口退税的管理效率，使出口企业及时、充分地享受到退（免）税政策所带来的利益。并规定部门间的协调制度，提高行政效率，减少企业在部门之间的盲目奔波。此外，为了适应出口退税信息化的发展方向，省局应尽快建立比较完善的出口货物退（免）税具体操作规程，使基层税务机关对退（免）税的申报、审核、服务、检查、处理工作都有统一的操作依据，真正做到在什么岗位应该做什么事情、担负什么责任，使退税工作规范有序，使出口企业能在公平的退税环境下开展竞争。
（二）建立征税与出口退税的一体化管理模式，实现征退税信息对称。首先，促进出口货物的实际税负与征税率相一致。严格推进依法治税，坚决清理造成名义税负与实际税负相悖离的税收减免、包税、欠税、地方优惠等，坚持应收尽收，提高出口货物税收入库率。其次，实现征退税业务的合并，实现征退税信息对称，合并生产企业纳税申报与退税申报，使出口企业退税业务与纳税业务同时成为企业的日常税收业务，从而实现征、退税税务机关合二为一。
（三）充分利用现代信息，强化出口退税管理工作。
出口退税工作政策性强，管理难度大，这就要求规范相关业务，建立有效的约束机制，形成高效完善的管理体系。尤其是作为主管税务机关，从外部来讲要加强与其他相关机关的配合，建立信息共享机制，防范和打击出口骗税；从内部讲要不断提高工作人员的政治素质和业务素质，要充分利用“金关工程”“金税工程”、“CTAIS”系统等电子信息网络系统，提高办事效率和管理水平。
（四）转变观念，提高认识，加强部门协调。
各级领导要转变观念，真正认识到出口退税工作的重要性，尤其是新的出口退税机制的改革，要从政治的高度去衡量和看待出口退税税各项工作，加强领导，协调退税工作中部门衔接问题。树立立足防范，加强管理的观念，防患于未然总比事后补漏简单得多，确实将出口退税工作作为一项长期的任务常抓不懈。加强寻找解决和排除由于政策不明确造成工作延缓甚至失误的途径。其次，按照专业化的要求，在内部职能设置、人员设置方面，应高标准、严要求充实和培养出口退税审核人员，真正使审核人员达到“三个一流”，即“一流的政治思想水平”、“一流的业务素质和能力”、“一流的责任心和使命感”。一流的政治思想水平是搞好审核工作的关键；一流的业务素质和能力是圆满完成任务的保证，一流的责任心和使命感则是搞好退税工作的有力保障。
（五）加大培训力度，全面提升素质，适应和及时消化有关政策这几年来，出口退税政策变动较大，从恢复使用出口货物税收专用缴款书，到出口退税率下降又上调，到逐步要求有关出口货物的三大电子信息审核，再到调查函件的补充完善等等。各退税部门、出口企业应考虑到出口退税的政策性与时效性的变化特点，尽快建立应对措施，一方面要加大税务退税部门内部培训力度，重点加大计算机和退税业务的培训，使之能适应政策的变化；另一方面加大对出口企业的出口业务、软件操作培训，同时企业也要注重选派好培训人员，保证办税人员的稳定。
作者 邹正春 |